Intervista all’Avvocato Daniele Pisanello, fondatore dello Studio Lex Alimentaria, specializzato nell’assistenza e nella consulenza legale in materia di legislazione alimentare
In questa intervista le propongo di rispondere alle mie domande come se fossi un privato cittadino che le chiede una consulenza sulla normativa per decidere se e come investire i propri capitali nel campo dei Novel Food, nel caso specifico in quello degli insetti commestibili.
La prima domanda riguarda ovviamente la decisione del Parlamento Europeo dello scorso 28 Ottobre. Con parole semplici, com’era la situazione prima e come è cambiata dopo quella data?
In Europa esiste sin dal 1997 una normativa unica che impone un’autorizzazione preventiva di alimenti e ingredienti nuovi (c.d. novel foods). Per “alimento nuovo” (o novel food) si intende un alimento il cui consumo umano non è consolidato in una data area geografica (nel nostro caso l’UE) e che presenta significative differenze rispetto agli alimenti comuni dovute al metodo di ottenimento, fabbricazione, estrazione, caratteristiche nutrizionali o altro.
Il tratto qualificante riposa dunque novità declinata in varie direzioni: sostanze alimentari con una struttura molecolare primaria nuova o volutamente modificata (è il caso, ad esempio, dell’isomaltulosio utilizzato come sostituito dolcificante del saccarosio in quanto, in ragione della struttura chimica che lo contraddistingue, ha un ridotto impatto sulla glicemia e sull’insulinemia); oppure prodotti o ingredienti alimentari costituiti o isolati a partire da microorganismi, funghi o alghe (è il caso tra i tanti del licopene ottenuto per estrazione e cristallizzazione a partire da una fermentazione fungina di Blakeslea trispora); o, ancora, di alimenti e ingredienti costituiti da vegetali o isolati a partire da vegetali e ingredienti alimentari isolati a partire da animali (è il caso del pane di segale addizionata di fotosterolo/fitostanolo o l’olio di origine vegetale a base di diacilglicerolo, o ancora del succo di noni); vi ricadono anche quei prodotti e ingredienti alimentari sottoposti ad un processo di produzione non generalmente utilizzato, per i quali tale processo comporti nella composizione o nella struttura dei prodotti o degli ingredienti alimentari cambiamenti significativi del valore nutritivo, del loro metabolismo o del tenore di sostanze indesiderabili (è il caso, ad esempio, del trealosio chimicamente identico a quello estratto da lievito ma ottenuto con un nuovo processo enzimatico con un potere dolcificante di circa il 40-50% rispetto allo zucchero e più stabile in termini di pH). Originariamente vi erano inclusi anche gli alimenti ottenuti o contenenti OGM ma nel 2003 fu adottato un quadro normativo specifico.
Il regolamento n. 258/1997, che è stato uno dei primi interventi legislativi al mondo sul tema (solo il Canada e l’Australia avevano legislazioni già adottate sul punto), ha ovviamente posto una serie di problemi: in primo luogo, il campo di applicazione che dava adito a incertezze su cosa dovesse intendersi per novel food. Poi, la procedura di autorizzazione che imponeva all’operatore privato di rivolgersi a una autorità nazionale la quale filtrava, per così dire, la richiesta per poi condividerla a livello europeo. In terzo luogo, le critiche espresse a tale regolamento secondo cui le regole europee costituivano un ostacolo ingiustificato alla commercializzazione dei loro prodotti tradizionali (noci, frutti, funghi etc.) in Europa. Infine i segni del tempo: basti pensare alle nano-tecnologie e, appunto, l’appetibilità economica dello sfruttamento di proteine a basso costo come quelle derivati da allevamenti intensivi di insetti commestibili.
Il nuovo Regolamento (UE) 2015/2283, relativo ai nuovi alimenti, cerca di migliorare la situazione, abrogando e sostituendo il regolamento (CE) n. 258/97. Ci sono importanti modifiche. Le principali riguardano in primo luogo la procedura di autorizzazione che sarà centralizzata a livello UE con una maggiore chiarezza del ruolo dell’EFSA per la valutazione di sicurezza; il campo di applicazione è definito con maggior precisione, e certamente il caso dell’entomofagia è tra i beneficiari; si prevede, inoltre, che il privato possa preliminarmente domandare chiarimenti sullo status di un alimento per comprendere se ricade o meno nel novero dei novel foods; vi sono poi nuove disposizioni su nano-ingredienti e un chiarimento, sia pur provvisorio, in tema di alimenti da animali clonati; infine uno snellimento delle procedure di accesso sul mercato dei prodotti tradizionali di paesi terzi: questi ultimi, a patto che se ne possa dimostrare una storia di uso sicuro per almeno 25 anni in un paese terzo, potranno beneficiare di una procedura semplificata di accesso sul mercato.
Quali passaggi tecnici ci saranno nell’immediato futuro?
Sul piano pratico e nell’immediato futuro direi pochi. Il regolamento 2015/2283 infatti entra in vigore l’11 gennaio 2016 ma sarà applicabile solo dal 1° gennaio 2018 salvo alcune disposizioni che però riguardano i poteri di esecuzione e attuazione alla Commissione. Tutto questo tempo è probabilmente funzionale alle Istituzioni, incluse quelle nazionali, per metabolizzare le non poche innovazioni. Tra queste certamente il tema dell’entomofagia che è del tutto nuovo in Europa e non solo: l’EFSA nel suo parere dell’ottobre 2015 ha posto in evidenza una serie di pericoli biologici, chimici e ambientali sui quali è necessario svolgere ulteriori ricerche e approfondimenti per definire degli standard riconosciuti da tutte le autorità nazionali coinvolte e tese a garantire la libera circolazione di alimenti (ritenuti) sicuri.
Quali procedure dovrà poi adottare ogni Stato membro per includere le nuove norme nel proprio ordinamento?
Preliminarmente occorre precisare che le norme di un regolamento dell’Unione sono immediatamente efficaci in ogni Stato membro; in altri termini, nel nuovo regime, se la Commissione ha autorizzato quel dato novel food, quest’ultimo può essere liberamente circolare all’interno del mercato europeo; il singolo Stato è tenuto ad adottare tutti i provvedimenti necessari per garantirne l’attuazione e a prevedere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. In Italia su questo fronte ci sarà molto da fare: siamo il Paese che, giustamente, va orgoglioso della propria gastronomia ma che è del tutto sfornito di norme sanzionatorie e norme di raccordo con i nuovi temi che la legislazione europea affronta: oltre ai novel food basta citare il caso del biologico, orfano di un quadro sanzionatorio specifico e puntuale. Altri Stati, penso alla Francia e al Belgio, hanno invece legiferato per tempo.
Detto ciò, vorrei sottolineare che in realtà il regolamento novel food sottrae una parte di competenza agli Stati: come detto, oggi la domanda di autorizzazione si deve presentare all’autorità di uno Stato membro, che compie il primo assessment; con la nuova procedura, invece, tutti i giochi si svolgono a Bruxelles, la domanda si presenta direttamente alla Commissione ed sarà solo in sede di comitato (quello che assiste la Commissione nella definizione della procedura) che i rappresentanti dei singoli governi potranno portare le proprie istanze. Un cambio non da poco.
Giuridicamente parlando, come sono riusciti alcuni Paesi della UE ad avviare comunque in anticipo questo mercato?
Sono portato a ritenere che più che le regole giuridiche di settore sinora abbia giocato un ruolo la sensibilità di una data società a questo tema: in alcuni paesi, dove l’ibridazione culturale è più forte, il consumo di taluni insetti viene segnalata anche se non a livelli ancora significativi. Sul piano normativo non mi constano interventi legislativi nazionali specifici e ciò non mi sorprende: il tema dell’entomofagia è un campo del tutto vergine. Se si esclude un regolamento del 2013 che include nel catalogo delle materie prime per i mangimi l’impiego di invertebrati terrestri, o loro parti, in tutti gli stadi di vita, diversi dalle specie patogene per l’uomo o per gli animali, gli insetti sono trattati sempre nella prospettiva di “impurità” o “corpi estranei”, se non anche come “materiali a rischio”. Insomma, il regolamento 2015/2283 apre una breccia ma occorrerà molto lavoro sul piano regolatorio. Basti pensare che a livello internazionale, il Codex Alimentarius (l’organizzazione internazionale più importante nell’adozione di standard internazionali di riferimento per il commercio di alimenti tra Stati) non dispone di alcun riferimento in materia di insect foods; a dir il vero, nel 2010 il Laos aveva chiesto l’apertura di un tavolo per la elaborazione di uno food safety standard regionale (per l’Asia) sui grilli ma la richiesta fu respinta in quanto si ritenne trascurabile il commercio transanazionale di tale prodotto. A livello FAO da alcuni anni si lavora su tali temi con alcuni documenti tecnici che saranno oggetto di implementazione.
Ci sono motivi per cui le nuove regole sugli insetti commestibili entrino in vigore nei diversi Paesi in momenti diversi?
Per quel che riguarda gli stati membri dell’UE assolutamente no. Col nuovo regolamento si è definitivamente stabilito che gli alimenti costituiti o ottenuti a partire da insetti sono novel foods, per cui le regole sono uniche per tutti i e 28 i paesi membri. La procedura di autorizzazione, come detto, è unica e centralizzata a livello UE.
Quali fattori potrebbero generare dei ritardi in Italia?
Quelli che affliggono ogni settore economico in questo paese da trent’anni a questa parte: sostanziale desuetudine del principio di responsabilità, disarticolazione della pubblica amministrazione tra livello centrale e livelli regionali, catatonia del legislatore nell’adottare disposizioni di raccordo e di implementazione delle nuove regole europee.
Per completezza, vi è da ritenere che una collaborazione tra pubblico e privato potrebbe al contrario facilitare e fluidificare il chiarimento del quadro normativo e tecnico, condizione essenziale per lo sviluppo di un sano e robusto settore economico.
Senza pretendere precise letture del futuro, quanto tempo ci vorrà ancora perché in Italia si possano allevare e commercializzare insetti per l’alimentazione umana e animale?
Ci sono alcuni passaggi tecnici che devono essere chiaramente definiti. I pericoli biologici, chimici e ambientali che il parere EFSA del 5 ottobre 2015 ha posto bene in luce con riferimento all’allevamento e consumo di insetti come alimenti o mangimi dovranno trovare una risposta soddisfacente in termini di gestione del rischio. Quanto all’apertura degli allevamenti, molto dipenderà dalla capacità delle amministrazioni locali/regionali di rispondere alle esigenze del mercato e di elaborare linee-guida chiare magari in cooperazione con gli stessi operatori privati e le loro associazioni. Certamente in assenza di un’autorizzazione come novel food, il tema dell’allevamento non si dovrebbe neanche porre. I prossimi mesi saranno cruciali per la elaborazione di un quadro regolatorio più preciso che tenga conto, anche, della gestione dei profili ambientali.
Potrebbero esserci pressioni lobbystiche che stanno ostacolando il percorso di queste innovazioni normative o che influiscono sui testi di Leggi e Regolamenti?
Non ne vedo, anzi mi par di capire che vi siano pressioni lobbystiche, ben inteso del tutto lecite, che propugnano la diffusione di questo mercato.
Se volessi comunque investire in questo settore anticipando i tempi e affrontando i rischi di questa scelta, che probabilità ho di fallire perché l’anno prossimo un cavillo giuridico (o burocratico) riesce ad inceppare tutto e la questione insetti commestibili viene messa in stand-by a tempo indeterminato?
All’interno di un business plan, i cavilli o, più tecnicamente, i rischi giuridici si assumono, si ponderano e si gestiscono. Direi che, in assenza di una autorizzazione come novel food, sarebbe un po’ improvvido abbracciare una iniziativa economica sul suolo europeo. Ottenuta l’autorizzazione, a uno Stato membro o una sua articolazione regionale resterebbero pochi ostacoli fondati per frapporre rifiuti. In questa fase, ritengo, è cruciale un atteggiamento proattivo del settore privato che propugni e faciliti la definizione di quel quadro regolatorio specifico per gli alimenti a base di insetti che ancora manca e che, se del caso, proceda, magari sotto forma di consorzio o altra forma aggregativa, a presentare una richiesta di autorizzazione alla Commissione.
Buon lavoro a tutti.
